Романюк А

Романюк А.С., Сокирка Ю.М. та ін. Від соборності до незалежності: стан та динаміка інтеграції українського суспільства у контексті європейських процесів. – Львів: ЦПД, 2009. – 140 с.

МЕХАНІЗМИ ПОДОЛАННЯ РЕГІОНАЛЬНОГО ПОЛІТИЧНОГО ПРОТИСТОЯННЯ В УКРАЇНІ

Складний історичний шлях становлення української державності, позначений з одної сторони, історичною розділеністю її територій, а з іншої – штучним роздмухуванням регіонального протистояння змушують нас шукати способи консолідації української політичної нації. Слід відзначити, що ризики етнокультурної гетерогенності українського суспільства, суттєвих ідейно—політичних розбіжностей між окремими регіонами України усвідомлювались з перших років існування незалежної України. Проте за 17 років української незалежності вище керівництво держави так і не виробило дієвої програми подолання політичного роз'єднання України: Окрім напруги по вісі східний регіон - західний регіон, в Україні спостерігається зміщення рівноваги в системі «центр-регіони» на користь центру. Він виступає монополістом всіх політичних, економічних, інтелектуальних ресурсів держави, в той час як регіони залишаються залежними від нього.

З поданням Україною заявки на приєднання до плану дій щодо членства в НАТО та відкрито агресивною реакцією Росії на це, перед Україною як ніколи стоїть загроза збереження її територіальної цілісності.

Одним із способів нейтралізації регіонального протистояння, на наш погляд, може стати політика українізації. Вона передбачає інтеграцію українського суспільства на основі мови, культурної традиції, історичної і політичної самосвідомості українського етносу, що фактично має на увазі асиміляцію етнічних росіян, що мешкають в Україні. У м'якій формі ця політика реалізовувалась за президентства Л.Кравчука, в обмежених масштабах вона була продовжена при Л.Кучмі, деякі елементи цієї політики були заявлені і під час президентства В.Ющенка. Але після виборів 2004 і 2006 рр., і після перемоги на останніх парламентських виборах Партії регіонів під гаслами захисту інтересів російськомовних громадян України, відкрита форма українізації може привести до гострого протистояння на етнолігвістичній основі. Тому вважаємо, що повернення до політики українізації можливе за умови зняття високого рівня конфліктності в стосунках між етносами.[1]

Існування повноцінної української держави важко собі уявити без національної ідеї, здатної об’єднати обидва береги Дніпра. Цей підхід був дуже популярним у перші роки незалежності України. Чимало його прихильників залишається і нині, особливо в середовищі національної інтелігенції, яка щиро вірить у велику творчу силу Ідеї, що охоплює, живить і веде за собою широкі народні маси. Різні політичні партії намагалися представити різні концепти української національної ідеї, проте, на жаль, ці штучні ідеї так і не прижилися в Україні. Чи не останньою була спроба БЮТу представити національну ідею у вигляді українського «економічного дива». Багато хто також вірив, що сучасною політичною формою національної ідеології може стати проект європейської інтеграції України. Проте внутрішні проблеми ЄС, віддалення можливості вступу України до Європейського Союзу можуть призвести до зростання євроскептичних настроїв в Україні і краху ще однієї ілюзії національної ідеї.

До стратегій подолання регіонального протистояння також відносять мирне співіснування україномовних і російськомовних регіонів (регіональних еліт). Ця стратегія панувала за часів президентства Л.Кучми. Образно і дуже точно сутність цієї стратегії сформулював відомий український економіст О.Пасхавер: «це коли економічною політикою керують олігархи та директори зі Сходу України, а гуманітарну політику визначають галичани». При цьому політика українізації скоріше імітувалась, ніж проводилась. Рушійною і цементуючою силою інтеграції різнорідного суспільства була українська бюрократія. Ця стратегія не стільки розв'язувала існуючі проблеми, скільки консервувала, заморожувала їх на певний час. В той же час ця політика була достатньо ефективною. Проблема міжрегіонального політичного протистояння фактично була знята з порядку денного, був замирений Крим, в якому втратили вплив сепаратистські рухи. За даними соціологічних опитувань з середини 1990−х рр. і до президентських виборів 2004 року суттєво зменшилось відчуття загроз міжнаціональних конфліктів і розпаду України як держави. Однак політичний розкол 2004 року зруйнував цю стратегію. Відновити її можливо, але лише у вигляді децентралізації або навіть федералізації державного устрою країни. Досвід багатьох країн (Канада, Бельгія, Іспанія) свідчить, що стратегія автономного співіснування в межах однієї держави різномовних регіонів може бути достатньо успішною. Але розкол може виникнути знов внаслідок загострення соціальних протиріч або протиріч між елітними групами. [2]

Ще однин спосіб зняття існуючої напруги - це об'єднання українського суспільства навколо яскравої харизматичної постаті загальнонаціонального лідера. Прихильники цього підходу бачили таким лідером Віктора Ющенка. Проте президентські вибори 2004 року і як наслідок помаранчева революція навпаки загострили регіональне протистояння, а Ющенко так і не виправдав інтеграційних надій, залишаючись й надалі Президентом однієї половини України. Зараз частина населення бачать такою консолідуючою фігурою Юлію Тимошенко, чия партія поступово нарощує підтримку на Сході. Проте, на нашу думку, в роз'єднаному суспільстві є утопією чекати консолідуючого лідера. Будь-якого лідера в такій країні визнає одна частина суспільства, але не сприйме інша. Тому, треба не видумувати штучну загальнонаціональну об'єднавчу ідею і не шукати постать лідера, який буде здатний консолідувати роз'єднане суспільство в консолідовану націю, необхідно поступово переходити до послідовної і системної політики інтеграції українського суспільства.

Україна потребує на найвищому державному рівні вироблення національної стратегії інтеграції (консолідації) країни. У даному випадку йдеться про довгострокову і комплексну програму інтеграції українського суспільства, яка на системній основі об'єднує різні напрямки державної політики. Поки що такої стратегії в політичної еліти України не має, але потреба в ній не тільки існує, а й зростає від однієї виборчої кампанії до наступної.

На наш погляд, національна стратегія інтеграції українського суспільства та подолання регіонального протистояння повинна включати наступні напрямки:

1) інтеграційна економічна і регіональна політика - посилення економічних зв'язків між регіонами, зменшення розриву у рівні соціально-економічному розвитку та рівні життя між окремими регіонами країни, розвиток української економіки як єдиного господарчого комплексу;

2) збалансована зовнішня політика, збереження і розвиток дружніх, партнерських стосунків з Росією. Будь які антиросійські кроки у зовнішній політиці України матимуть негативні наслідки для політики інтеграції українського суспільства. „Дрейф” України від Росії до Європи має бути плавним, м'яким і неконфліктним для відносин з Росією. Необхідно також шукати якщо не консенсус, то хоча б відносний компроміс між різними політичними силами з питань пріоритетів зовнішньої політики України, тому що цей чинник також є одним з викликів для збереження єдності українського суспільства;

3) децентралізація (деконцентрація) владних повноважень від центру до регіонів України. Децентралізація державного управління представляється найбільш оптимальним шляхом розв'язання існуючих проблем у відносинах між центром і регіонами. Регіони отримають більше прав і можливостей для власного розвитку без ризиків виникнення відцентрових тенденцій. В той же час у процесі політики децентралізації слід дбати про збереження вертикалі виконавчої влади, правового і управлінського контролю за місцевою владою;

4) збільшення ваги парламентаризму в Україні. Президентські вибори розколюють Україну на два протилежних табори, сприяючи закріпленню та відновленню істотних розбіжностей між регіонами. В той час як перехід до парламентсько-президентської форми правління дещо пом'якшить і частково нейтралізує тенденції регіонального електорального розколу під час президентських виборів. Президентські вибори повинні втратити ту велику вагу у державі, коли переможець отримує все. Навпаки, політичні еліти, зокрема й регіональні, вимушені домовлятися між собою під час формування коаліційного уряду. Це сприятиме пошуку консенсусу та зняття певного рівня конфліктності у суспільстві;

5) інтеграція регіональних еліт в загальнонаціональну політичну і адміністративну еліту. Формування нової, сучасної адміністративної еліти країни, яка має стати одним з об'єднуючих елементів суспільного організму. Це передбачає міжрегіональну ротацію представників регіональних еліт у складі загальноукраїнської адміністративної еліти. Не лише центр, але й регіони повинні бути рівномірно представлені в парламенті, сприяючи розв’язанню місцевих проблем на загальнонаціональному рівні;

6) конструктивна взаємодія політичних сил, які репрезентують російськомовне і україномовне населення, східні і південні регіони України з одного боку, та центральні і західні області з іншого боку. Розробка і підписання Універсалу національної єдності з цієї точки зору були правильним і прогресивним кроком. У перспективі для забезпечення інтеграції країни були б корисними і такі формати парламентської коаліції, в яких були б представлені політичні сили, що репрезентують східні і південні регіони України з одного боку, та центральні і західні області з іншого боку.

7) Зміцнення загальнонаціональної партійної системи (нейтралізація регіональних партійних проектів). Цьому сприятиме певне збільшення виборчого бар'єру (до 4−5%), але не більше. Високий виборчий бар'єр (7% і більше), навпаки, сприятиме відновленню розколу країни на протилежні політико-ідеологічні та регіональні табори. Крім того доцільно посилювати вимоги до забезпечення справді загальнонаціонального характеру політичних партій України, зокрема з точки зору їх участі в місцевих виборах у більшості регіонів країни та наявності у них реальних місцевих осередків в абсолютній більшості регіонів країни. Необхідна також відмова від пропорційної системи (за партійними виборчими списками) на місцевих виборах. Саме ця виборча система закріпила регіонально-політичний розкол країни на рівні місцевого самоврядування, сприяла надмірній політизації місцевих рад, тенденціям прихованої федералізації. [3]

Окрім системи політико-економічних заходів Україна потребує вироблення спільної культурної політики держави, яка б передбачала подолання соціально-політичного поділу на територіальній основі. Консолідація українського суспільства потребує ряду перетворень в гуманітарній сфері, зокрема:

1) Вироблення інтеграційної гуманітарної політики, спрямованої на формування єдиної політичної нації, зокрема формування сучасної української ідентичності (нової, сучасної системи ідентифікуючих символів українства).

2) Формування в Україні єдиного інформаційного простору, але без штучної і прискореної українізації теле— і радіо-ефіру.

3) Гнучке розв'язання мовного питання (зміцнення державного статусу української мови поряд з введенням можливості офіційного статусу для регіональних мов і мов меншин на рівні територіальних громад, районів і областей).

4) Формування і розвиток російськомовної української культури як органічної складової української і європейської культури. Необхідно не протиставлення російськомовних громадян України етнічним українцям, а навпаки – поступова інтеграція російськомовної громади до сучасного українського суспільства (як його органічної складової, як російськомовного субетносу української нації), до сучасної української культури. Необхідна історична і соціокультурна легітимація російськомовної української культури освітніми, науковими та інформаційними засобами.

5) Налагодження та зміцнення громадських і культурних зв'язків і обмінів між російськомовними і україномовними регіонами . Потрібна державна програма розвитку міжрегіональних зв'язків. До розвитку партнерських міжрегіональних стосунків на двосторонній і багатосторонній основі треба закликати обласні державні адміністрації, обласні і міські ради. Така традиція існувала раніше, її треба відновити і розвинути на новій основі і в нових політичних умовах.

Що стосується реформування відносин влади на рівні центр-регіон і усередині регіону, то воно, на нашу думку, має здійснюватися за трьома напрямками:

Перший напрям - запровадження інституту регіонального самоврядування, що передбачає посилення ролі виборних органів влади. Надання реальних повноважень обласним радам дозволить розвантажити центр і надасть можливість компетентно і у демократичний спосіб вирішувати проблеми конкретного регіону. Механізмом посилення ролі обласних рад є утворення власних виконавчих органів, що передбачає перегляд функцій обласних державних адміністрацій, які згідно з чинним законодавством делегуються їм радами, і Голови обласної державної адміністрації. Саме попередній статус голови ОДА, що визначався Законом України “Про Представника Президента України” і фактично відповідав прийнятому в західних демократіях інституту префектури, є найбільш адекватним за умов посилення впливу виборних регіональних органів влади. Окрім того, такий статус більш відповідає вимогам Концепції адміністративної реформи, якою передбачено, що голова ОДА повинен мати “статус політичного провідника єдиної державної політики в регіоні”.

Другий напрямок – економічна самостійність регіонів. Досягнення відповідності між повноваженнями органів місцевого самоврядування і обсягом коштів для їх реалізації як основний механізм забезпечення економічної самостійності регіону. Пріоритетними напрямками бюджетної політики мають бути децентралізація загальнодержавних податків і збільшення долі місцевих податків у бюджетах адміністративних одиниць.

Аналіз статистичних даних щодо бюджетів з 1995 до 2000 року демонструє застосування різних схем розподілу податкових надходжень між бюджетами різних рівнів. Довгий час відрахування від загальнодержавних податків до регіональних бюджетів відповідно нормативам, встановленими центральними органами, були основним джерелом наповнення місцевих бюджетів, а місцеві податки і збори складали незначну частину місцевих бюджетів, в свою чергу, спроби визначення проценту виплат в загальнодержавний бюджет від загальної суми податків мали місце в окремих регіонах, але були не дуже вдалі. Аналіз динаміки структури видатків регіональних бюджетів свідчить про те, що пріоритетним напрямком бюджетної політиці є збільшення ролі дотацій за рахунок акумуляції в центрі загальнодержавних податків і зменшення відрахувань від них по регіонах. Основним напрямком подальшої бюджетної політики, на нашу думку, має бути збільшення долі закріплених місцевих податків і зборів у бюджетах адміністративних одиниць.

Третій напрямок - утворення в перспективі двопалатного парламенту, за який висловилося 82% населення України під час всеукраїнського референдуму 2000 року і який так і не знайшов свого практичного втілення. Модель двопалатного парламенту для України передбачала б репрезентацію регіональних інтересів на рівні верхньої палати. Спосіб формування, функції і принцип роботи верхньої палати мають бути узгоджені з вимогами до нижньої палати з метою запобігання дублювання. У противному випадку втрачається будь-яка відмінність між депутатами різних палат і сам сенс утворення палати регіонів. Прямі вибори, а саме, мажоритарна система виборів за багатомандатними виборчими округами, є оптимальним способом формування другої палати парламенту, за умов, що нижня палата буде формуватися за пропорційною системою виборів. У випадку збереження існуючої виборчої системи або повернення до мажоритарної системи виборів для формування нижньої палати парламенту, верхня палата повинна формуватися шляхом непрямих виборів за участю органів місцевого самоврядування регіонів. [4]

В більшості існування двопалатних парламентів пов’язують з федеративним устроєм країни, проте слід відзначити, що в унітарних Франції, Італії, Швеції, Норвегії, Данії, Люксембурзі, Польщі, Чехії, Хорватії, Румунії в повній мірі функціонують двопалатні парламенти. Отже, у Європі дуже чітко відстежується традиція: значні за територією та чисельністю населення країни мають двопалатні парламенти; на сьогодні є лише два винятки – Україна та Туреччина. На нашу думку, слід також відкинути твердження, нібито двопалатний парламент — це перший крок до втрати цілісності країни, адже історія просто не знає подібних випадків.

Які ж переваги несе двопалатний парламент для розв’язання регіонального протистояння в Україні? По-перше, наявність палати з регіональним представництвом дає змогу забезпечити більш повну презентацію у парламенті регіональних інтересів. По-друге, наявність ще однієї палати здатна компенсувати недоліки пропорційної системи виборів, пов'язані насамперед, із недостатньою структурованістю суспільства та функціональною слабкістю партій. По-третє, сприяти якісному удосконаленню законодавчого процесу та зниженню конфліктності у взаєминах між парламентом і Президентом. [5]

До позитивних властивостей наявності другої палати належить і те, що верхні палати здатні загальмувати, або навіть суттєво обмежити радикалізм у рішеннях нижньої палати, що в умовах регіонального протистояння є доволі важливим. Політичний досвід пошуку компромісів відіграє важливу роль у формуванні та підтримці засадничих характеристик системи консенсусної демократії. Хоча не можна залишити поза увагою і значний недолік двопалатності, а саме уповільнення законодавчого процесу, що для України з її неефективним законотворенням є дуже важливо. Основна мотивація противників двопалатного парламенту полягає в тому, що це "крок до федералізації України, отже, її розколу..., це призводить до ослаблення законодавчої гілки влади, унеможливлює ефективний контроль депутатів за чиновником..., веде до паралічу законодавчої гілки влади..." [6]

У нашому дослідженні ми також не могли оминути питання федералізації України, яке останнім часом у зв’язку із загостренням регіонального протистояння набуває все більшої актуальності. Зараз Україна опинилася між декларованою унітарністю, якої насправді нема через наявність політичної автономії в Криму, і перспективою безконтрольної та некерованої федералізації.

На тлі регіональних особливостей, різного рівня соціально-економічного, політичного розвитку окремих регіонів питання щодо державного устрою України є вельми вагомим. Відтак політичні сили держави розкололися на два табори: перші обстоюють принципи унітарності, другі є прибічниками федеративності.

Основними аргументами прихильників унітаризму є те, що:

1) Головною світовою тенденцією, особливо до середини 80-х років, була централізація всіх сфер суспільного життя, яка часто спиралася на принцип унітаризму, що було зумовлено низкою чинників (дві світові війни, "холодна війна", особливості процесів модернізації та мобілізації тощо).

2) На початок 1995 р. в світі існувало близько 150 унітарних країн, в яких проживала майже третина населення земної кулі.

3) Проблеми, що виникають перед Україною, зокрема запізнілого розвитку, наздоганяючої модернізації та прискореної мобілізації, можуть бути легше вирішені в умовах унітарної форми правління.

4) Україна не має сталої традиції федерального устрою.

5) Україна надто довго йшла до об'єднання усіх своїх земель, щоб ставити внутрішні кордони.

6) Сьогодні, коли міждержавні відносини в рамках СНД балансують на грані перерозподілу територій, занадто небезпечно виділяти землі в окремі самостійні утворення.

7) Федералізація України веде до виникнення міждержавних зв'язків всередині України, а це є ознакою перетворення федеративного елементи на конфедеративний, який робить унітарність держави неможливою в принципі. Це в свою чергу, з точки зору унітаристів, веде до дестабілізації політичної обстановки в Україні, до міжнаціональних конфліктів, до розпаду країни.[7]

Прихильники федеративного устрою України виходять з того, що федеративний устрій враховує існуючу господарську, географічну, етнічну , мовну, конфесійну специфіку регіонів України. На їх думку, надання історичним землям України певного обсягу функцій, необхідних для розв'язання специфічних регіональних проблем, забезпечити розвиток як самих регіонів, так і держави в цілому, відкриє простір інтеграційним процесам в Україні. По-друге, дозволить знайти оптимальну модель державного устрою України, яка поєднає переваги єдиної держави з самостійністю регіонів. І, по-третє, забезпечить єдність, соборність України, покладе кінець сепаратистським, іредентистським настроям.

Головними аргументами на користь федералізації політичного устрою України є:

1) Основною світовою тенденцією XXI ст. є децентралізація всіх сфер суспільного життя.

2) На початок 1995 р. 70 % населення проживало у федеративних країнах і процес федералізації дедалі поширюється, особливо в Західній Європі.

3) Відсутність сталих структур громадянського суспільства створює небезпеку відтворення нового тоталітаризму, а децентралізація влади в рамках федеративного устрою мала б стати певним гарантом проти цієї небезпеки.

4) Оскільки місцеві органи влади контролюються різними політичними силами, намагання збудувати єдину адміністративну вертикаль дестабілізувало б ситуацію в країні.

5) Жорстке підпорядкування місцевих органів влади центральній адміністрації неминуче приведе до перекладання відповідальності за рішення місцевих проблем на центральне керівництво. Це в свою чергу спровокує антиукраїнські настрої у ряді регіонів, зважаючи на рівень життя у сусідніх країнах.

6) Унітарна держава обумовлює пряму підпорядкованість місцевих органів влади центру. Останній, в силу своєї залежності від суспільно-політичної ситуації, буде вирішувати проблеми окремих регіонів, виходячи з своєї оцінки становища на всьому терені України, жертвуючи інтересами окремих регіонів на користь більшості населення України. Це не виключає намагання перейти під юрисдикцію сусідніх держав чи виділитися в окрему державу. [8]

На нашу думку, однозначної відповіді на запитання, який державний устрій більш придатний для України, зараз не існує. Очевидно, що при виборі форми державного устрою слід враховувати як переваги, так і недоліки усіх типів політико-територіального устрою. Ми вважаємо, що для України однаково неприйнятні як збереження жорсткого унітаризму, з характерним для нього диктатом центру, так і швидкі кроки до федералізації.

Слід також відзначити, що незважаючи на загальносвітову тенденцію поширення федералізації, що навіть отримала назву «федеративна революція», та торкнулася таких бастіонів унітаризму, як Великобританія, Іспанія, Франція, не кажучи вже про Бельгію, Україні не слід сліпо копіювати світові моделі політико-територіального устрою. Західноєвропейський федералізм розвивався на тлі розвинутої економіки країн Європейської співдружності, стабільних політичних систем і соціального консенсусу — тобто за умов, яких сьогодні нема в Україні. Ось чому механічне запозичення західноєвропейських ідеї федералізації, для нас неприйнятне.

Слід відзначити, що і сам процес деконцентрації влади ще не може слугувати гарантією демократизації суспільства. Навпаки, він може привести до розбалансованості суспільно-державного розвитку і досвід України, на жаль, це підтверджує. Гарантією цивілізованості може слугувати лише цілеспрямований перерозподіл владних функцій з центру на місця, який в свою чергу дасть змогу розподілити відповідальність за політику і реформи, що здійснюються в країні, між різними її суб'єктами. Це є світова норма.

Тому, на нашу думку, з метою подолання, з одної сторони регіонального протистояння, а з іншої - за ради збереження цілісності держави більш підходящою є модель унітарно-децентралізованої держави. Такий підхід дозволить зберегти єдиний політико-правовий простір країни, Україна матиме лише одного суб'єкта управління — вищі органи влади; при цьому базовий рівень місцевої влади без будь-якого посередництва з боку інших суб'єктів управління отримує найширші повноваження з урахуванням специфіки регіону. Це дозволить зміцнити державну єдність та зберегти територіальну цілісність, запобігти відцентровим сепаратистським проявам, закріпити політичну та етнополітичну стабільність.

Отже, модель унітарно-децентралізованої держави сприяла б збалансованому розподілу повноважень між центром та регіонами, дозволила б зберегти територіальну цілісність держави та водночас сприяла реалізації регіональних інтересів. На нашу думку, українська політична еліта нарешті повинна виробити національну стратегію інтеграції країни, яка б включала інтеграційну економічну та регіональну політику, збалансовану зовнішню політику, і зокрема збереження партнерських стосунків з Росією, деконцентрацію владних повноважень від центру до регіонів, інтеграцію регіональних еліт в загальнонаціональну політичну і адміністративну еліту, конструктивну взаємодію політичних сил, зміцнення загальнонаціональної партійної системи (нейтралізація регіональних партійних проектів). Що стосується реформування відносин влади на рівні центр-регіон і усередині регіону, то воно, на нашу думку, має здійснюватися за трьома напрямками: запровадження інституту регіонального самоврядування, економічна самостійність регіонів та можливість утворення в перспективі двопалатного парламенту.

[1] Фесенко В. Від політичного роз'єднання до стратегії інтеграції українського суспільства http://dialogs.org.ua/club_ua_full.php?m_id=9058

[2] Фесенко В. Від політичного роз'єднання до стратегії інтеграції українського суспільства http://dialogs.org.ua/club_ua_full.php?m_id=9058

[3] Фесенко В. Від політичного роз'єднання до стратегії інтеграції українського суспільства http://dialogs.org.ua/club_ua_full.php?m_id=9058

[4] Смагіна А. Двопалатний парламент: від ретро до сучасності // Українська правда . – 06.07.2007 // www.pravda.com.ua/news/2007/7/6/61200.htm/

[5] Римаренко С. Федералізм, регіоналізм, децентралізація http://www.kennan.kiev.ua/kkp/content/conf06/papers/Rymarenko.html